بخشی از مقاله
نقد و بررسی نقاط قوت و ضعف در بخشنامه سرجمع
چکیده
دستگاههای اجرایی، به لحاظ نحوه ی اجرای کار می توانند با توجه به شرایط و موقعیت خود، قراردادی بر مبنای روش امانی، دو عاملی، سه عاملی و مواردی از این قبیل منعقد نموده و همچنین بر اساس نحوه ی پرداخت می توانند بر مبنای روشهایی از قبیل فهرست بهایی و یا سرجمع انعقاد نمایند؛ که در این میان روش سرجمع که به تازگی توسط معاونت نظارت راهبردی ریاست جمهوری ابلاغ گردیده و به عنوان یکی از مکانیزم های پرداخت در اکثر کشورها شناخته شده، مورد نقد و بررسی این مقاله بوده و سعی می شود که نقاط ضعف و قوت بخشنامه مذکور، بررسی و پیشنهادات لازم ارائه گردد.
کلمات کلیدی: پرداخت؛ سرجمع؛ قوت؛ ضعف؛ روش.
1. مقدمه
قبل از انعقاد پیمان بروش سرجمع بایستی موارد زیر حتماً رعایت شوند. در غیر اینصورت) البته انعقاد پیمان نه تنها با این روش بلکه با روش فهرست بهایی هم) مجاز نبوده و تخلف محسوب می گردد؟
الف. اعتبار هزینه کار باید پادار بوده و تعهد تأمین اعتبار در زمان لازم، به استناد مواد 52 و 53 قانون محاسبات عمومی، انجام گیرد. لازم به یادآوری است که تعهدات خارج از اعتبارات مصوب تخلف محسوب می شود.
ب. مناسب بودن زمین برای اجرای پروژه مورد نظر و تملک قطعی آن و رفع معارض کامل زمین به نحوی که بتوان با شرایط، موقعیت و عوارض زمین؛ نقشه و مشخصات کار را بگونه ای تهیه نمود که تغییراتی در آنها بدین لحاظ پیش نیاید.
ج. نقشه، مشخصات و مصالح مورد استفاده باید به دقت مورد مطالعه قرار گرفته تا نکته ابهامی برای اجرای کار باقی نماند که منجر به تغییر نقشه، مشخصات فنی، مقادیر اقلام کار و یا مصالح پیش بینی شده گردد و در نتیجه مزیت این نوع پیمانها منتفی شود .[1]
علی رغم اعلام صریح این موضوعات، بدلیل عملکرد سلیقه ای دستگاه های اجرایی در ارتباط با اجرای دستورالعمل ها و بخشنامه ها، متأسفانه در اغلب پروژه های اجرایی کشور به روش پرداخت سرجمع، یک و یا هیچ کدام از تعهدات سه گانه کارفرما رعایت نمی شوند، حتی در بعضی از قراردادها دستگاه های اجرایی از پیمانکار تعهد می گیرند که علی رغم تحویل زمین با معارض، پیمانکار حق هیچگونه اعتراضی نخواهد داشت که این مورد خود مغایر با قوانین بالادستی بوده و مورد تأیید نمی باشد.
در واقع نحوه ی اجرای بخشنامه سرجمع به اینصورت است که در ابتدا براساس نقشه های اولیه، برآورد دقیقی از کار انجام می شود و با توجه به برآورد نهایی و فعالیتهای اجرایی، ساختار شکستی برای پروژه مشخص و با توجه به نسبت ساختار شکست به برآورد اولیه، صورت وضعیت ها پرداخت می شود.
2. تاریخچه بخشنامه سرجمع
اولین بخشنامه در خصوص روش پرداخت به شیوه سرجمع "دستورالعمل انعقاد پیمان با نرخ متر مربع زیر بنا "(2000) در تاریخ 1375/5/20 برای انعقاد پیمانهای ساختمانهایی که سطح زیر بنای آنها حداکثر 2000 متر مربع بود به دستگاه های اجرایی ابلاغ گردید، که در پی آن بخشنامه شماره 100/142825 مورخ 1385/08/24 از نوع گروه اول(لازم الاجرا) ابلاغ و بخشنامه قبلی ملغی گردید. و آخرین ابلاغیه در این خصوص به استناد ماده 23 قانون برنامه و بودجه و ماده 6 آیین نامه استاندارد اجرایی طرح های عمرانی و در چارچوب نظام فنی و اجرایی کشور مربوط به تاریخ 1389/2/24 با موضوع "انعقاد پیمان اجرای کارهای ساختمانی به صورت سرجمع" برای سطح زیر بنای تا 10000 مترمربع می باشد که برای قرارداهای ساختمانی تا 6000مترمربع حتماً بایستی از این بخشنامه استفاده شود و برای کارهای 6000 تا 10000 مترمربع نیز بایستی از این بخشنامه استفاده شود ولی در مواردی که اجرای این بخشنامه برای کارهای بالاتر از 6000 مترمربع صلاح نباشد، پس از تأیید بالاترین مقام دستگاه اجرایی و ارائه گزارش توجیهی لازم (که یکی از دلایل می تواند ناشناخته و پیچیده بودن کار باشد)، عدول از این بخشنامه در طرح های ملی با تصویب معاونت نظارت راهبردی و در طرح های استانی به تصویب شورای عالی فنی، امکان پذیر می باشد. و برای متراژ بالاتر از 10000 متر مربع، استفاده کردن و یا نکردن از این بخشنامه به تشخیص دستگاه اجرایی محول شده است. لازم بذکر است که بعد از ابلاغ این بخشنامه، بخشنامه شماره 100/142825 نیز ملغی گردید.
3. نقاط قوت بخشنامه سرجمع
محاسن این روش از لحاظ کیفیت بیشتر از کمیت آن بوده، که در زیر به آن اشاره خواهیم داشت.
3.1 مبلغ نهایی پروژه
از محاسنی که این روش پرداخت دارد این است که مبلغ نهایی پروژه مشخص است، لذا در صورت عدم تغییر مشخصات مبلغ نهایی پروژه قابل پیش بینی می باشد؟
3.2 زمان تهیه و رسیدگی به صورت وضعیت
برخلاف روش متداول سه عاملی، توسط فهرست بها که مشاور مطابق ماده 37 شرایط عمومی پیمان، جهت بررسی صورت وضعیت نیاز به 10 روز زمان و همچنین کارفرما جهت تأیید و پرداخت صورت وضعیت نیاز به 10 روز دیگر دارد، در این روش تهیه صورت وضعیت توسط پیمانکار به حداقل زمان و تأیید توسط مشاور و تصویب کارفرما نیز به سرعت انجام خواهد گرفت و در نتیجه پرداخت صورت وضعیت که مهمترین دغدغه پیمانکار می باشد با تسریع انجام خواهد گرفت و در سرعت اجرای پروژه نقش مثبتی خواهد داشت.
3.3 جبران خسارت دیرکرد در پرداخت
در صورت تأخیر در پرداخت صورت وضعیت های ماهانه طبق بند "و" ماده "11" کارفرما موظف به پرداخت خسارت دیرکرد در پرداخت به میزان %15 سالانه می باشد.
3.4 قابل استفاده در قراردادهای مختلف
مطابق توضیحات اولیه بخشنامه، از این بخشنامه می توان به روش EPC، طرح و ساخت و همانطور که در قبل اشاره شد، در متراژهای بالای 10000 مترمربع نیز استفاده کرد.[2]
3.5 تهیه برآورد با در نظر گرفتن نوسانات قیمت در زمان اجرای کار
برآورد کار با توجه به آخرین فهرست بهای ابلاغ شده و ضرایب مربوطه و تعدیل و در نظر گرفتن نوسانات قیمت در زمان اجرای کار تهیه می شود.
3.6 پرداخت مابه التفاوت برخی از مصالح
علاوه بر پرداخت مابه التفاوت آهن آلات و سیمان، مابه التفاوت دو نوع دیگر از مصالح که در ساختمان بیشترین کاربرد را دارد به انتخاب کارفرما در صورت نوسان قیمت پرداخت می گردد.[3]
4. نقاط ضعف بخشنامه سرجمع
معایب استفاده از این روش پرداخت از لحاظ کمیت نسبت به محاسن بیشتر است که البته بعضی از این معایب به صورت عمومی می باشد که در زیر به آن اشاره می کنیم:
4.1 نیاز به برآورد دقیق
با توجه به اینکه اصولاً پیمانکاران در هنگام پیشنهاد قیمت، مبنای مقادیر را برآورد اولیه کارفرما قرار می دهند و در صورت برآورد اشتباه دستگاه اجرایی قطعاً پروژه با شکست مواجه خواهد شد و بیشترین کسی که در این خصوص ضرر خواهد نمود کارفرما بوده که قرار بوده در زمان مقرر از درآمد حاصل از بهره برداری هزینه اجرا شده را پرداخت نماید، که تأخیرات حاصل از عدم استفاده به موقع از طرح و اختصاص دادن زمان جهت مناقصه جدید و افزایش قیمت پیشنهادی جدید به دلیل مرور زمان به میزان حداقل 20 درصد تورم سالیانه و ادعاهای پیمانکار قدیم به همراه پیمانکاران جزء علاوه بر زمان بررسی صورت کار انجام شده از لحاظ کیفی و تصویب صورت وضعیت قطعی و افزایش آمار بیکاری به دلیل توقف پروژه ها و مواردی از این قبیل حداقل موضوعاتی است که می
بایست در برآورد دقیق پروژه دیده شود؟
4.2 محاسبه تغییرات مقادیر در پروژه
با توجه به اینکه دستگاههای اجرایی در طول پروژه تغییراتی هر چند کم در متریال و یا مشخصات پروژه می نمایند و به دلیل مقطوع بودن مبلغ پروژه، دستگاه نظارت می بایست مقدار تغییرات را محاسبه و از پیمانکار کسر یا اضافه نماید بطور مثال تغییر یک ردیف از موزاییک به سنگ نیاز به کسر مبلغ موزاییک از برآورد اولیه و اضافه نمودن ردیف سنگ مطابق فهرست بهای منضم به پیمان می باشد که این روش نسبت به روش پرداخت به صورت فهرست بها بسیار زمان بر خواهد بود.
4.3 افزایش مبلغ پیشنهادی پیمانکار
از دیگر معایب این روش پرداخت، افزایش قیمت پیشنهادی پیمانکاران نسبت به فهرست بهایی در مناقصات به دلیل عدم پرداخت تعدیل می باشد، (البته در این روش یک تعدیل متوسط نسبت به قیمتهای سالیان قبل و همچنین مابه التفاوت چند نوع مصالح(همانطور که قبلاً نیز اشاره شد) پرداخت می شود ولی کافی نمی باشد) لذا با توجه به تغییر زیاد در قیمت مصالح (بخصوص بعد از هدفمند کردن یارانه ها )، برای اینکه ضریب احتمال قیمت ها را لحاظ نمایند، قیمت پیشنهادی خودشان را افزایش می دهند. لازم بذکر است که پرداخت مابه التفاوت فولاد و آهن بشرط پیش بینی در اسناد مناقصه انجام می گیرد؛ یعنی ممکن است دستگاههای اجرایی پرداخت مابه التفاوت را لازم ندانسته باشند.
4.4 مواجه بودن با دو فهرست بها
گرچه هدف از تبیین این بخشنامه کم نمودن صورت کارکردهای موقت پیمانکاران می باشد ولی در عمل ملاحظه می شود به عوض یک فهرست بها(فهرست بهای پایه) اینبار مخاطبین و کاربران عملاً با دو »فهرست بهای پایه« و »فهرست بهای تجمیع« مواجه هستند به این دلیل که:
الف. اگر تغییراتی در مبانی ردیفهای تجمیع بوجود آید بایستی به فهارس بهای پایه برای تعیین آنها رجوع شود. ب. به هنگام اعمال مواد 46 و 48 بایستی به هر دو فهارس بها مراجعه شود.
ج. برای قیمت جدید بایستی به هر دو فهارس بها مراجعه شود.[3]
4.5 سلب خلاقیتها و اشاعه تفکر عدم النفع
همانطور که قبلاً اشاره شد، نگرش جاری دفتر نظام فنی و اجرایی در جهت تسریع و تسهیل امر رسیدگی به صورت وضعیتها می باشد و در همه موارد سعی می شود تا با ابلاغ دستور از فوق، امور به سبک نظامی بدون چون و چرا تدوین و محقق شود. در حین اجرا دیگر کسی فکر جدیدی نکند و همه امور طبق پیش بینی به انجام رسد. برای رسیدن به این هدف باید به معجزه متوسل شد. بدیهی است که این امر با اصل موضوع که امری فنی است مغایرت دارد چرا که امور فنی نیاز به بررسی و نگرشی مضاعف و چند لایه دارد و نباید دیکته شود. این امر،یعنی کانالیزه کردن امورفنی، موجب سلب خلاقیتها و اشاعه تفکر عدم النفع خواهد شد .[4]
4.6 جبران خسارت پرداخت تأخیر کارکرد
همانطور که اشاره شد، یکی از محاسنی که بخشنامه سرجمع نسبت به سایر روشها دارد این است که مطابق بند "و" ماده "11" این بخشنامه، هرگاه کارفرما در پرداخت پیش پرداختها و یا پرداختهای موقت تأخیر نماید، به منظور جبران خسارت ناشی از تأخیر در تادیه اصل بدهی، کارفرما معادل 15 درصد ) سالانه) در مبلغی که پرداخت آن به تاخیر افتاده، متناسب با مدت تأخیر، (حداکثر خسارت پرداختی به پیمانکار 2 درصد مبلغ اولیه پیمان) به پیمانکار پرداخت می نماید .[1]
اما پیش بینی معادل 15 درصد سالانه برای جبران خسارت، تکافوی نرخ تأمین سرمایه در بازار مالی را نمی دهد؛ چرا که بطور مثال در حال حاضر شرکتهای سرمایه گذاری ساخت و ساز وابسته به ارگانهای دولتی، در قراردادهای پیش فروش آپارتمانها، برای خسارت دیرکرد، اقساط ماهیانه2.5 درصد (معادل سالیانه 30 درصد) پیش بینی می نمایند.
در واقع مکانیزم پرداخت خسارت، مدت زمان لازم برای پرداخت خسارت و چگونگی پرداخت این خسارت برای مجازات کارفرمائی که به اصل تعهد پادار بودن اعتبار وفادار نبوده (با علم به اینکه تعهدات خارج از اختیارات مصوب تخلف محسوب می شود)،
عملاً خسارتی را فراتر از 15 درصدبه پیمانکار وارد می کند که مناسب است راهکاری برای آن اندیشیده شود .[3] بعلاوه در ادامه بند 11 عنوان شده است که حداکثر خسارت پرداختی به پیمانکار 2 درصد مبلغ اولیه پیمان است و مازاد بر آن قابل پرداخت نیست، که در این حالت پیمانکار میتواند در خواست خاتمه پیمان را به کارفرما اعلام نماید و پیمان خاتمه پذیرد. شاید این قسمت از این بند، مجازاتی برای کارفرمایانی باشد که بدون تأمین اعتبار لازم، پروژ های را شروع می نمایند ولی این موضوع که این جزا و تنبیه برای کارفرما، چه خسارتی به پیمانکاران وارد می کند، در این بخشنامه مسکوت گذاشته شده است.
شکل (1) و جدول (1) به ترتیب میزان کارکرد تجمعی ماهیانه پیمانکار و درصد پیشرفت را در طول یک پروژه واقعی نمایش می دهند، همانطور که در جدول (1) مشاهده می شود، اگر کارفرما تا ماه پنجم از پرداخت صورت وضعیت ها امتناع ورزد 0.15 0.10=0.015 (1+1+2+1+5=%10) هنوز پیمانکار نمی تواند ادعای خاتمه ی پیمان نماید (چون مجموع صورت وضعیت ها، فقط
