بخشی از مقاله
مقدمه
کاستن از میزان نارضایتی شهروندان از سازمانهاي شهري، کاهش مشکلات اجتماعی، فرهنگی، خدماتی، تقویت روحیه مشارکت شهروندان در امور شهر، بازگرداندن آرامش و آسایش و زیبایی به محیطهاي شهري، اجراي عدالت اجتماعی به نحو موثر و باز گرداندن امنیت به ابعاد گوناگون، همه و همه در گرو مدیریت بهینه شهري است. جوهره مدیریت شهري احساس مسوولیت در پاسخگویی به نیازهاي حال و آینده جامعه و تحقق اهداف تعیین شده است که تنها در پرتو توازن و هماهنگی در تحولات ساختاري جامعه محقق میگردد (شابیرجیما .(12:1379 شهرداري به عنوان هسته مرکز مدیریت شهري نقش هدایت، نظارت، راهبري و جلب مشارکت سایر بازیگران عرصه شهر را بر عهده دارد. در نتیجه مدیریت شهر به عهده نهادي بنام شهرداري است. مستند به تمام مفاهیم علمی و سوابق قریب به اتفاق شهرهاي جهان تعدد در تصمیمگیري و مدیریت یک عرصه جغرافیایی (کشور، استان، شهر) موجب اغتشاش و در هم ریختگی را فراهم خواهد نمود، همانگونه که کشور توسط یک نهاد تحت عنوان دولت اداره میشود. شهر نیز باید توسط یک نهاد اداره گردد، آن هم شهرداري است. در غیر این صورت عدم انسجام و یکپارچگی در مدیریت شهر موجبات عدم توسعه یا توسعه ناموزون شهر میگردد (مزینی، .(152 :1375 در بیشتر کشورهاي در حال توسعه، توجه برنامهریزان به تمرکز زدایی قضایی- کالبدي سرزمین با هدف توازن بخشیدن به نظام سکونتگاهی، مهار رشد ناهنجار کلان شهرها، کاهش نابرابريهاي منطقهاي و دوگانگی شهري- روستایی به اتخاذ راهبردهاي متفاوتی در زمینه توزیع جمعیت و شهرنشینی منجر شده است. یکی از مهمترین راهبردهاي موجود در این خصوص، توجه به تقویت شهرهاي میانی4 و حمایت از ایجاد اینگونه شهرها در شبکه شهري کشور است
4. Middle City
مدیریت شهري در شهرهاي میانی ایران
161
(امچکی، .(14:1383 در طی سالهاي اخیر در کشور ایران نقش شهرهاي کوچک و میانی به ضعف گراییده و شبکه شهري زنجیرهاي باعث ضعیفتر شدن این شهرها از نظر اقتصادي، اجتماعی و فضایی شده است (حسامیان و همکاران، .(15 :1377 در سالهاي اخیر بیشتر سیاستها و توجهات به سمت شهرهاي بزرگ و کلان شهرها تا حد زیادي بستگی به ساماندهی و حل مشکلات شهرهاي کوچک و میانی دارد .(Hansen, 1990:33) به عنوان مثال، با گسترش امکانات و خدمات در شهرهاي میانی میتوان از مهاجرت به سمت شهرهاي بزرگ جلوگیري کرد و اقتصادي پویا براي این شهرها به وجود آورد.
طرح مسأله
بر اساس دیدگاههاي موجود، یکی از عوامل موثر در مشکلات ناشی از شهرنشینی و شهرگرایی، کم توجهی به آثار فضایی خط مشیهاي اقتصادي در کشورهاست به طوري که عدم ارتباط منطقی بین توزیع و تخصیص سرمایه گذاريها با عامل مکان و فضا از یک طرف و توزیع منابع به صورت بخشی از سوي دیگر، آثار فضایی ناخواستهاي را در پی داشته که از آن جمله میتوان به عدم تعادل در توزیع امکانات و نابرابريهاي درآمد بین مناطق و گرایش به تمرکز در یک یا چند نقطه محدود اشاره کرد. در این میان به دلیل اهمیت نقشی که شهرهاي میانی میتوانند ایفا کنند، ضرورت پژوهش پیرامون آن احساس میگردد. اما یک خلاء مطالعاتی در این زمینه وجود دارد. در کشور ایران با وجود اهمیتی که در متن برنامههاي توسعه در دهههاي اخیر (بویژه برنامههاي اول و سوم) به شهرهاي متوسط (میانی) داده شده، توجه چندانی به شناخت ساز و کارهاي ظرفیت سازي و تقویت جایگاه این شهرها در کل نظام شهري به عمل نیامده است. بر اساس دیدگاههاي موجود به نظر میرسد اهمیت دادن به نقش شهرهاي متوسط در راهبردهاي توسعه، گام موثري در تمرکززدایی، توزیع مجدد منابع و درآمدها و همچنین کاهش فشار بر محیط زیست شهري در مناطق مرکزي میباشد (محمد زاده تیتکانلو، .(12: 1381 اما سوالات زیادي در این زمینه مطرح است:
مفهوم شهر میانی چیست؟ ویژگیهاي این شهرها کدام است؟ مسائل و مشکلات شهرهاي میانی چه عواملی هستند؟ آیا این شهرها در نظام شبکه شهري به جایگاه خود دست یافتهاند؟ و ... در کشور ایران تحقیقات کافی در این زمینه صورت نپذیرفته است. احتمال میرود یکی از دلایل عدم موفقیت شهرهاي میانی در ایفاي نقشهاي مورد انتظار، مربوط به فرضهاي پایه در مورد جایگاه و اهمیت و نقش این شهرها باشد، ولی این پژوهش نشان میدهد
261 فصلنامهي علمی- پژوهشی فضاي جغرافیایی، سال دوازدهم، شمارهي 37، بهار 1391
که شناخت ما از ماهیت عملکرد شهرهاي میانی و عوامل موثر بر پویایی رشد و توسعه آنها محدود است و تحقیقات آکادمیک غ لباً متمرکز بر کلان شهرها، شهرهاي جهانی، قطبهاي رشد و مجموعههاي شهري بوده، و اثرات کارکردي آنها بر بسط و انتقال توسعه به پیرامون مورد توجه قرار نگرفته است.
مواد و روشها
این پژوهش با روش »کمی، تحلیلی« انجام گرفته است. گرچه از سایر روشها نیز در مطالعات بهره گرفته شده است، اما روش مذکور در مراحل پژوهش به عنوان مبنا اولویت داشته است. در این مقاله بعد از دست یابی به مبانی و دیدگاهها با رجوع به اسناد و مدارك کتابخانهاي و آمارنامه جمعیتی سرشماري عمومی نفوس و مسکن از سال 1335 تا 1385، آمار و اطلاعات جمعیتی شهرهاي ایران و شهرهاي میانی مورد نیاز استخراج گردید. سپس با بررسی جمعیت شهرهاي ایران و شهرهاي میانی در سالهاي مذکور، آمارهاي استخراج شده مورد تجزیه و تحلیل قرار گرفت تا وضعیت این نوع شهرها در شبکه شهري کشور مشخص گردد.
پیشینه تحقیق
بر اساس نظریههاي مدافع شهرهاي میانی، این شهرها میتوانند در درون یک شبکه شهري متوازن، نقشهاي مورد انتظار را به عنوان یک »کاتالیزور رشد و توسعه« ایفا کنند. با بررسی و جمع بندي دیدگاههاي صاحب نظرانی که به کارکرد شهرهاي میانی توجه داشتهاند میتوان دریافت که اکثر آنها ابتدا مسائل ناشی از نابرابريهاي منطقهاي، تقدم و تسلط تک شهري، دوگانگی شهري- روستایی، کاهش کیفیت زندگی در شهرهاي بزرگ و بالاخره عدم توازن در توزیع فضایی امکانات و منابع و سرمایه گذاريها را مطرح کردهاند و سپس با بیان دلایل شکست راهبردهاي مبتنی بر قطبهاي رشد و تمرکز گرایی صنعتی، به دنبال توجیه نظري براي راهبردهاي شهرنشینی غیر متمرکز با تاکید بر حمایت از شهرهاي میانی بودهاند. به طور کلی در این دیدگاهها، نقشهاي مورد انتظار براي شهر میانی شامل موارد متعددي است که جهت رعایت اختصار فقط به چند مورد اشاره میگردد: ایجاد تحرك در اقتصاد جوامع روستایی و مناطق شهري پیرامون، کمک به برقراري توازن شهرنشینی در سطح منطقهاي، مقابله با مسائل نخست شهري و کاهش فشارهاي جمعیتی بر روي شهرهاي بزرگ، جذب بخشی از جمعیت مهاجر و پلهاي کردن مهاجرتهاي روستا- شهري، در دسترس قرار دادن تسهیلات و امکانات شهري براي مناطق پیرامون، تأمین دسترسی مردم سکونتگاههاي پیرامون به شبکههاي حمل و نقل ملی و منطقهاي و مانند آن (محمد زاده تیتکانلو، .(16: 1381
مدیریت شهري در شهرهاي میانی ایران
163
مفهوم مدیریت شهري
شهر به عنوان مکانی براي سکونت در زندگی آدمیان، سابقه اي بس طولانی داشته و در گذر زمان، تحولات عدیده اي را به خود دیده است و از عوامل و عناصري تأثیر پذیرفته که کم و بیش در طول تاریخ به صورت مختلف تکرار گردیدهاند. فراهم آوردن شرایط خاص در مقاطع زمانی به دگرگونیهایی در سازمان و ساخت شهر منجر گردیده است، در نتیجه شناخت شهر و تحولاتش جهت تأمین تداوم و رشد و توسعه آن امر ضروري بوده و تجربیاتی را که در طول تاریخ به بهایی گران حاصل آمده نمیتوان در اقدامات آتی نادیده گرفت (مرکز مطالعات برنامه ریزي شهري وزارت کشور، .(1:1372 مدیریت مطلوب شهر به معناي بررسی مشکلات برنامه ریزي، نظارت بر هماهنگی بخشهاي مختلف و چگونگی امکان تأمین و اجراي طرحها و نیازهاي عمومی مردم است که قبل از تولد تا هنگام مرگ با آن سرو کار دارند. به عبارت دیگر مدیریت باید بر کلیه جهات اجرایی که افراد ساکن شهر با آن تماس دارند و در جهت اجراي صحیح امور و دفع مشکلات و تأمین نیازها بکوشد (رجاء، .(108 : 1370 هدف کلان مدیریت شهري، ایجاد محیطی قابل زندگی براي همه و همراه با عدالت اجتماعی، کارایی اقتصادي و پایداري زیست محیطی است و مدیریت شهري در محدودههاي زمین و مسکن شهري، خدمات اجتماعی و زیر بناي توسعه اقتصادي و زیست محیطی به طور یکپارچه وارد میشود (صرافی، .(68:1379
چالش مدیریت شهري
رشد سریع شهرها در کشورهاي در حال توسعه، مشکلات اجتماعی، اقتصادي، فیزیکی را به وجود آورده است مانند فقر زیاد در شهر، مسکن نامناسب و خدمات اصلی شهر، بیگانگی شهروندان از هم، به وجودآمدن زاغه و مسکن غیرقانونی، سیستم حمل و نقل ناکافی و نبود امکانات شهري و... است. دو راه حل براي برخورد با این مساله وجود دارد: -1 کاستن فشار جمعیتی در شهرها از طریق جلوگیري از مهاجرت به شهرها و کاهش زاد و ولد -2 بهبود مدیریت شهري (ثانی نژاد، .(14:1381 در ابتدا لازم است بسیاري از باورهاي رایج، براي نسبت دادن مشکلات و مسائل مدیریت شهري ایران به مهاجرتهاي روستا- شهري مورد بازنگري قرار گیرد، چون که برنامههاي مهار مهاجرت از روستا به شهر و تمرکززدایی جمعیت شهري موفق نبوده است و روز به روز بیشتر این درك حاصل میشود که رشد شهرها اجتناب ناپذیر است و رهیافتهاي مشکلات شهري تا حد زیادي به مدیریت کارآمد شهري
461 فصلنامهي علمی- پژوهشی فضاي جغرافیایی، سال دوازدهم، شمارهي 37، بهار 1391
بستگی دارد. مدیریت شهري یک مفهوم فراگیر است و هدف از آن تقویت سازمانهاي دولتی و غیر دولتی براي شناسایی برنامهها و سیاستهاي گوناگون و پیاده سازي آنها با نتایج بهینه است. بنابراین واکنش کارآمد در برابر با مشکلات و موضوعات شهرها به منظور فعال کردن، چالشی است که مدیریت شهري با آن مواجه است (سازمان اجرایی شهرداريها، .(25 :1382
مسئله اصلی و کلیدي مدیریت شهري این است که چگونه بهره وري را بالا ببریم و در عین حال به طور مستقیم فقر فزاینده شهري را مرتفع نموده، عدالت را بهبود بخشیم.
تاریخچه مدیریت شهري
-1 مدیریت شهري در ایران- قبل از انقلاب اسلامی سابقه مدیریت شهري به روش امروزي به نود سال پیش یعنی تصویب قانون بلدیه در سال 1286 ه. ش برمیگردد،
اما قانون مصوب سال 1309 تحت عنوان قانون جدید بلدیه در زمان رضاشاه را باید زیربناي نظام مدیریت شهري و شهرداري در ایران قلمداد نمود (تشکر، .(5:1378 گرچه در سال 1328 با تصویب قانون شهرداريها، سهم مؤثرتري به مردم در اداره امور شهر داده شد، اما به دلیل اختلافاتی که بین حکومت مرکزي و انجمنهاي شهر به وجود آمد براساس قانون تصحیح قانون شهرداريها مصوب 1331 قدرت انجمنهاي شهر کاهش داده شد که متع قباً در سال 1334 کلیه انجمنهاي شهر مجدداً منحل گردید. انحلال انجمنهاي شهر و عدم اجراي قانون شوراهاي شهري در طول عمر مدیریت شهري در قرن اخیر که باعث عدم ارتباط سازمان یافته و نهادینه شده بین جامعه شهري و مدیریت شهري و شهرداري گردید که موجب شکل گیري مسائل و مشکلات عدیده در نظام شهري و شهرنشینی و شهرسازي ایران گردیده است.
-2 مدیریت شهري در ایران- بعد از انقلاب اسلامی بعد از انقلاب، به دلیل تنفر مردم از نظام سابق و از شهرداري از یک سو و قويترین ابزار حکومت براي اعمال
سیاستهاي تبعیض آمیز و تحریک کننده، از سوي دیگر مورد اعتراض مردمی قرار گرفته بود؛ لذا دخالت پذیرفته شده دولت در ارائه خدمات مختلف مورد نیاز مردم، باعث تضعیف بیشتر اقتدار شهرداري و تجزیه مدیریت شهري گردید. به نحوي که شهرداريها بخصوص شهرداري تهران از رفع سد معبر در پیاده رو و خیابانهاي اصلی شهر،
مدیریت شهري در شهرهاي میانی ایران
165
نظیر ولیعصر عاجز بودند. شهرداري در واگذاري زمین در سالهاي اول انقلاب و در فاصله 1357-61 تقریباً هیچ نقشی نداشت. در این دوره شهرداري تبدیل به سازمانی تضعیف شده و وابستهتر از قبل به دولت گردید. شهرداري در این برهه از زمان، از نظر مالی کاملاًً وابسته به دولت و اعتبارات و کمکهاي دولتی بود. در عوض علاوه بر تقویت نقش وزارت کشور در تأمین امنیت شهري به خاطر مدیریت کمیتههاي انقلاب اسلامی، به موازات نیروي پلیس، سازمان عمران اراضی و سازمان زمین شهري، وزارت نیرو، وزارت جهاد سازندگی، بنیاد مسکن انقلاب اسلامی داراي نقشهاي برجستهتري در مدیریت شهري نسبت به شهرداري به عنوان سازمان مسئول مدیریت شهري بودند. تجربه ناموفق اجراي قانون شوراهاي شهري مصوب 1361 که به صورت آزمایشی در چند شهر انجام شده بود، لطمه بیشتري به حیثیت و اختیارات شهرداري وارد نمود و باعث شد تا دولت از طریق وزارت خانههاي مختلف دخالت مستقیمتري در اداره امور شهر بکند (کامروا، .(83:1377 به دنبال تقسیم مدیریت شهرها تحت عنوان شهرهاي بزرگ داراي طرح جامع و شهرهاي کوچک با طرح هادي در قانون وزارت مسکن و شهرسازي (1353)، بعد از انقلاب، خدمات شهري به اجراي جداگانه با مسوولیت نهادها و ارگانهاي دولتی به صورت موازي با رابطه مستقیم دولت تجزیه گردید. توزیع اعتبارات عمران شهري نشان دهندهي نقش دولت در هزینههاي عمران شهري و همچنین تجزیه و تقسیم اختیارات مدیریت شهري بین دستگاههاي موازي است. با توجه به افزایش قیمت نفت در بازارهاي جهانی در فاصله 1357-61 اعمال چنین سیاستی از طرف دولت علیرغم ادامه دفاع مقدس در جبههها، مشکل حادي براي دوات به وجود نمیآورد. در این دوره نقش مدیریت شهري در برنامهریزي توسعه آینده شهري به قدري ناچیز است که عملاً میتوان گفت وجود ندارد (همان، .(85:1377 سال 1369 براي شهرداري تهران یک نقطه عطف به شمار میرود، در این دوره با خاتمه جنگ و استقرار دولت جدید حرکت به سوي اصلاحات لیبرال آغاز شد و با روي کار آمدن شهردار جدید سیاست شهرداري حرکت به سوي استقلال مالی و اداري شهرداري بود (ایمانی جاجرمی، .(26:1379
-3 الگوي فعلی نظام مدیریت شهري در ایران نظام مدیریت شهري ایران در حال حاضر با شکل گیري شوراي اسلامی شهر تقریباً با اندکی تفاوت به لحاظ افزایش
یک عنصر به سیستم مدیریت شهري در آن در چارچوب همان نظام قبلی است. چرا که افزایش این عنصر به سیستم مدیریت شهري هنوز نتوانسته است حرکت کند و پراکنده و ناهماهنگ و حتی در بعضی از مواقع فعالیتهاي غیر
661 فصلنامهي علمی- پژوهشی فضاي جغرافیایی، سال دوازدهم، شمارهي 37، بهار 1391
مشروع (مشروعیت اجتماعی اقدامات از نظر شهروندان) سیستم مدیریت شهري را سرعت و وحدت بخشد و به جوابگویی نیازهاي جامعه شهري بپردازد. بنابراین شهروندان در انتخاب شوراهاي اسلامی شهر دخالت مستقیم دارند ولی شوراها در اداره امور جاري خود فقط با شهرداري و فرمانداري ارتباط مستقیم دارند که البته این ارتباط با شهرداري به صورت ناقص انجام میگیرد. آن چنان که این شورا را شوراي شهرداري هم نامیدهاند. ارتباط شوراي اسلامی شهر با فرمانداري نیز در حد کنترل و نظارت بر مصوبات شوراها توسط فرمانداري و جلب نظرات آنها توسط شوراها میباشد. شوراي اسلامی شهر نمیتوانند به طور مستقیم با سایر سازمانهاي ذیربط در امور شهري ارتباط کاري داشته باشند و باید از مجموعه وزارت کشور این ارتباط فراهم گردد (مجلس شوراي اسلامی، .(21 : 1375
وظایف مدیریت شهري در ایران
در ایران مطابق با فصل ششم قانون شهرداري (مصوب 11 تیرماه (1334 شهرداريهاي کشور در یک تقسیم بندي کلی وظایف چهارگانه، عمرانی، خدماتی، نظارتی و رفاه اجتماعی را بر عهده دارند وظایف عمرانی نظیر احداث خیابان و فضاي سبز، وظایف خدماتی مانند تنظیف معابر و دفع زباله، وظایف نظارتی مانند صدور پروانه ساختمانی و نظارت بر امور صنفی اصناف، وظایف رفاه اجتماعی مواردي نظیر مساکن ارزان قیمت براي نیازمندان در بر میگیرند (ایمانی جاجرمی، .(16:1374
اهداف مدیریت شهري در ایران
در ایران منابع گوناگونی اهداف مدیریت شهري را تعیین میکنند، عمدهترین این منابع عبارتند از : -1 برنامههاي توسعه اقتصادي- اجتماعی و فرهنگی کشور -2 طرحهاي شهري -3 قانون شهرداريها (سعیدنیا، .(48:1383
نقش شهرهاي میانی در توسعه پایدار شهري
در طی سالهاي اخیر رشد سریع شهرهاي بزرگ کشورهاي در حال توسعه، منجر به ظهور مسائلی مانند کمبود واحدهاي مسکونی، بالا بودن میزان بیکاري، مشکلات اقتصادي، فقر، حاشیه نشینی، آلودگی زیست محیطی و جز اینها شده است .(Kundu, 2001:15) همین امر خود موجب نابرابري خدمات و امکانات و کمرنگ شدن عدالت اجتماعی در سطح منطقهاي و ملی گردیده است. بر همین اساس عده زیادي از محققان عقیده دارند که بایستی برنامه ریزيهاي توسعه بر اساس تاکید بر پویایی شهرهاي کوچک و متوسط تهیه شوند، چرا که با وجود امکانات و
مدیریت شهري در شهرهاي میانی ایران
167
خدمات مشابه در شهرهاي میانی از مهاجرتهاي بی رویه روستاییان به کلان شهرها در سطح منطقهاي جلوگیري خواهدشد و مهاجران شهرهاي درجه دوم را براي زیست خود انتخاب میکنند. به هر حال این شهرها نسبت به شهرهاي بزرگ بار اقتصادي کمتري را بر خانوارها تحمیل میکنند و در مقابل انواع آ لودگیهاي زیست محیطی که در کلان شهرها به طور جدي وجود دارند، مصونیت بیشتري دارند. جذب مهاجران در شهرهاي کوچک، با کند کردن روند افزایش جمعیت شهرهاي بزرگ در تعدیل مسائل این قبیل شهرها کمک فراوان میکند. از طرفی هم تأمین امکانات لازم در شهرهاي کوچک و میانی، سیستم سکونتگاهی کشورهاي در حال توسعه را متعادل و متوازن میسازد و این سیستم در توسعه اجتماعی- اقتصادي ملی نقش اساسی دارد. در نتیجه بدین ترتیب روابط شهر و روستا در مسیر توسعه همه سکونتگاهها گسترش مییابد و با این دگرگونی، پایگاه بخش کشاورزي در ناحیه نیز تقویت میشود (شکوئی، .(414 :1377 از طرف دیگر، توسعه و تقویت شهرهاي میانی سیاستی است که با اهداف تمرکز زدایی انطباق دارد و در دراز مدت منجر به ایجاد شرایطی میگردد که توان فعالیتهاي تولیدي را در درون این کانونها تقویت میکند، اینها کل منطقه را تحت تأثیر عملکرد و نقش خود قرار میدهند و میتوانند مجموعه عوامل لازم را براي شکوفائی مناطق پیرامونی خود فراهم سازند. این امر فقط با پیگیري تأمین امکانات زیر بنایی، آموزشی و بهداشت و درمان در این شهرها تحقق پذیر خواهد بود. بنابراین کانونهاي کوچک شهري با توسعه متوازن و هماهنگ با شرایط محیطی خود، ضمن کاهش تفاوتهاي اقتصادي اجتماعی درون منطقهاي، به تحقق عوامل و زمینههاي توسعه پایدار می انجامند (فنی، .(47 : 1379
